Quien fue relatora para libertad de expresión en la CIDH, advierte que los Estados están obligados a rendir cuentas tarde o temprano, y que la contraloría social es fundamental para alejar la corrupción.
Este artículo fue publicado originalmente en ipysvenezuela.org el 23 de julio de 2016.
Por Maruja Dagnino
“En un gobierno autoritario el Estado espía. El Estado vigila, el Estado hackea, el Estado irrespeta la intimidad y la vida privada de las personas, y al mismo tiempo se blinda, mantiene un secreto respecto a la forma en que gestiona las actividades públicas”. Así deslinda Catalina Botero una diferencia fundamental entre un gobierno autoritario y un gobierno democrático. “Por un lado no hacen pública la información. No hay transparencia activa. Por el otro, no entregan la información. Se inventan excusas o simplemente no responden y no hay jueces que hagan efectivo el derecho de la ciudadanía”.
Relatora para la libertad de expresión entre 2008 y 2014 en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, Catalina Botero Marino es sin duda una de las personalidades más influyentes en materia de libertad de expresión y acceso a la información. En el marco de la campaña ciudadana #ExpresiónSinOpresión, que adelanta el Instituto Prensa y Sociedad de Venezuela, Ipys Venezuela, Catalina Botero accedió a conversar en torno a la situación del país con respecto al continente en materia de derecho al acceso a la información, en un contexto en el que la sociedad civil introdujo un proyecto de ley que fue aprobado por la Asamblea Nacional en primera discusión.
Se dice que Venezuela está muy mal en materia de libertad de expresión, pero nos gustaría saber cuál es el panorama de acceso a la información en la región y dónde se ubica Venezuela en ese panorama.
En este momento, de los 35 países de toda la región, incluyendo Estados Unidos, Canadá, Cuba, y todo el Caribe, hay 24 que tienen normas en materia de acceso a la información. Normas vigorosas. En algunos casos leyes generales, en otros leyes más especiales, pero hay 24 con normas importantes en materia de acceso a la información. Hay otros países, como Costa Rica, que no tiene ley de acceso, pero sí una jurisprudencia que reúne todos los estándares internacionales, e incluso avanza en esa materia. La gran guardia en materia de acceso a la información en Costa Rica es el Tribunal Supremo de Justicia. Venezuela está en el penúltimo lugar antes de Cuba, por dos razones: primero porque no hay unas normas específicas de acceso, a pesar de que se podrían derivar de la Constitución, pero la Constitución en Venezuela es letra muerta, y los tribunales lo que han hecho es avalar desde sus sentencias unas restricciones absolutamente desproporcionadas al derecho al acceso a la información.
México ha avanzado enormemente; en Chile tienen grandes avances; Colombia también, a través del derecho de petición, y luego del derecho de acceso a la información; Panamá creó un órgano dedicado a la protección de derecho a la información, lo mismo Uruguay, digamos que estos países están en proceso de profundización, que es una tendencia regional progresiva liderada por México, pero con enormes esfuerzos institucionales de gobierno abierto en todos los países de la región, con algunas pocas excepciones. Venezuela tal vez es el país donde menos garantías existen en América Latina, salvo Cuba, Nicaragua, que está en una situación similar, sin ninguna garantía de protección. Venezuela tiene el problema de que no tiene normas garantes, no tiene una ley de acceso, no tiene una jurisprudencia que satisfaga ese derecho, entonces está en uno de los peores lugares en esta materia.
Organizaciones civiles venezolanas, alineadas en la Coalición ProAcceso, introdujeron un proyecto de ley de acceso a la información, aprobada ya en primera discusión por esta nueva Asamblea Nacional. ¿Existen algunos estándares internacionales que avalan la necesidad de que los países cuenten con una de estas leyes?
En la región hay que tener en cuenta tres cosas: por un lado hay una ley modelo de acceso a la información aprobada, entre otros países, por Venezuela. En una reunión de la Organización de Estados Americanos se aprueba una ley modelo de acceso a la información. Esa ley modelo se adecúa a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que establece los principios mínimos que deben tener todos los países en materia de acceso a la información, por otro lado a la doctrina de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que ha aprobado los informes de la Relatoría de Libertad de Expresión, sobre principios mínimos de ley de acceso a la información. ¿Cuáles son esos principios básicos? El primero es que el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental, es decir que tiene la estatura de cualquier otro derecho, como el derecho a la libertad de expresión, a la libertad de asociación… o el derecho a la igualdad y a la no discriminación. Es decir que no es un derecho menor.
Cuando uno dice que algo es un derecho fundamental, lo que está diciendo es que en principio todas personas pueden ejercerlo, y que si el gobierno quiere restringirlo debe dar buenas razones. Eso significa que en principio toda la información que tiene el Estado es pública y solo excepcionalmente puede establecer algunas restricciones. A eso se le llama el principio de máxima divulgación. Entonces, el Estado no puede pedirle a las personas requisitos distintos al de ser una persona que habita en ese país, para entregar una información. Y si no se la quiere dar, el Estado tiene que dar razones. Yo no tengo que dar razones para para ejercerlo. Es el Estado el que tiene que dar razones cuando me lo quiere limitar. Y no cualquier tipo de razón. Porque cuando restringe un derecho fundamental, el Estado tiene que tener buenas razones.
En estos términos lo que ha dicho la corte es que la excepción tiene que estar en una ley: debe explicar en qué casos una información puede ser reservada. La ley que reserva una información tiene que buscar una finalidad legítima, objetivamente legítima. Y demostrarse que esta restricción del derecho de acceso es más importante para una sociedad democrática y pesa más que derecho a la información. El Estado debe dar razones para explicar por qué mantener cierta información en reserva es más importante, de forma tal que justifique la restricción del derecho de acceso.
Luego, tiene que haber recursos efectivos administrativos y judiciales especializados para proteger el derecho de acceso a la información.
Estos tres principios, que son el principio de máxima divulgación, el principio de excepciones restringidas con la carga de la prueba y el principio de recursos idóneos efectivos para garantizar el acceso deben estar en todas las legislaciones, y ninguno de los tres se cumple en Venezuela.
¿Puede un tribunal impedir el acceso a las declaraciones juradas de funcionarios públicos, tal como ocurrió en Venezuela ante una solicitud de información de Transparencia Venezuela?
No puede. Es la ley la única que puede establecer restricciones en materia de acceso a la información. En Venezuela tenemos también el caso de un tribunal que exime a los empleados de entregar el monto de su salario. Es una sentencia en la cual el Tribunal Supremo le exige a Espacio Público que diga cuál es el interés que tiene en conocer el salario del contralor, lo cual es una violación flagrante del estándar más elemental del derecho al acceso a la información. Las personas no tienen que demostrar un interés particular para saber en qué está gastando el Estado los recursos que son de todos.
Una de las cosas que diferencian a un Estado autoritario de un Estado democrático es justamente dónde está la transparencia y dónde está el secreto. En un Estado democrático la Constitución, las leyes y los jueces protegen la reserva de la información privada. Que a la gente no la espíen, que no haya hackeos, que no haya vigilancia sobre las personas, y en cambio protege la publicidad de toda la información pública. Cómo se ganan los salarios públicos, cómo se invierten los recursos públicos, cómo se llevan a cabo las gestiones públicas, las funciones públicas, cuáles son los resultados de esa gestión, muestra las cifras estatales, por ejemplo. La cifra de inflación, o la cifra de pobreza, o las cifras de entrega de bienes sociales. Eso pasa en un Estado democrático.
Un Estado autoritario invierte la regla. En un gobierno autoritario el Estado espía. El Estado vigila, el Estado hackea, el Estado irrespeta la intimidad y la vida privada de las personas, y al mismo tiempo se blinda, mantiene un secreto respecto a la forma cómo gestiona las actividades públicas, respecto a la forma en que gasta los recursos públicos, esconde cifras, datos, que la gente tiene derecho a saber. Esta es una diferencia clásica entre el autoritarismo y la democracia.
¿A quién realmente beneficia una ley de acceso a la información? ¿A los ciudadanos? ¿A los Estados? ¿Qué ganan los Estados? ¿Ganan algo los Estados?
Sí. Por un lado gana la sociedad justamente porque sabe en qué se están gastando los recursos, sabe cómo se están cumpliendo las funciones públicas, sabe si se están cumpliendo o no los fines del Estado. Los resultados y las cifras estatales, por ejemplo. Pero por otro lado gana el Estado. Un Estado democrático sabe que la vigilancia social lo obliga, por ejemplo, a establecer mecanismos contra la corrupción. Un Estado que se mueve en el secretismo es un Estado que muy fácilmente va a caer capturado en las garras de la corrupción. Es decir que el Estado democrático -no las personas que transitoriamente ocupan los cargos públicos, que pueden ser más o menos corruptas- gana enormemente porque la luz, la visibilidad, la transparencia lo obliga a actuar correctamente.
No hay sombras
No hay sombras, y por lo tanto no hay espacio para la clandestinidad. O son más reducidos. Tienen que ser más ingeniosos que un Estado que vive amparado en el secreto en donde es muy fácil que la corrupción capture a los funcionarios y a las rentas estatales, porque no hay vigilancia. Nadie puede saber exactamente qué está pasando.
En nuestros países latinoamericanos por lo general no existe mucha conciencia en torno a los derechos civiles. ¿Cuál es el rol de los ciudadanos en este asunto?
La garantía del derecho a la información es la manera cómo los ciudadanos pueden saber en qué se está gastando la plata, que no es la plata de los funcionarios públicos, sino que son unos recursos que se requieren, por ejemplo, para mejor sistema de salud, para mejor educación, para mejor estructura, para impulsar los procesos de desarrollo… porque es la única manera de saber si esa plata no se la están robando y que está siendo reinvertida en beneficio del colectivo. Es la única forma como pueden ejercer de verdad los derechos políticos, no decidir por quién votan en virtud de un eslogan, o de una propaganda sino en virtud de cifras, informaciones concretas y claras que les permiten tomar decisiones informadas.
Cuando se aprobó la ley de acceso a la información en México, ¿fue producto de un movimiento civil? ¿De quién fue la iniciativa?
Fue un movimiento precioso de la sociedad civil, que comenzó con el Movimiento de Oxaca, un proceso en el cual por fin se logró la alternancia política frente a un partido que llevaba gobernando décadas (PRI) y logran derrotarlo. En ese momento del renacer, de la primavera, no porque el partido que hubiera ganado fuera mejor o peor sino porque después de años a los que se llamó “la dictadura perfecta”, este grupo impulsa la ley de transparencia para logar que los recursos públicos ya no se administraran de manera secreta para favorecer a un partido o al otro, y lograron una enorme revolución democrática, que fue la creación de la ley de acceso, la creación de lo que en ese momento se llamó el IFAI, ahora llamado INAI, que no sólo tiene poderes federales sino incluso para vigilar a las entidades nacionales.
Hay una cosa que generalmente no queda clara, que es la relación entre transparencia y acceso a la información. ¿Podría explicarnos esa relación?
La transparencia es el principio y los mecanismos en virtud de los cuales el Estado y los funcionarios públicos cumplen sus funciones, o ejecutan sus recursos públicos, y la manera en que los ciudadanos pueden acceder al Estado, a los bienes del Estado, a los servicios del Estado. Cómo se logra que las personas puedan acceder fácilmente, cómo eso está dispuesto para la gente. El derecho de acceso es un mecanismo a través del cual se logra una parte de esa transparencia.
La transparencia incluye, por ejemplo, que por obligación propia, sin que nadie se lo pida, toda la administración pública debe publicar la información: organigrama, cuánto ganan los funcionarios, cómo se gasta el dinero, cómo son las licitaciones. Que establezcan los procedimientos de acceso a los bienes o a los servicios que esa entidad presta, establezcan los procedimientos para que la gente puede reclamar ante la entidad, todo eso debe estar público independientemente de que la gente no pregunte. En qué se gastaron la plata, cuál es el presupuesto del año entrante. Y eso tiene que ver con lo que se llama el gobierno abierto, que es un movimiento enorme a nivel global. El derecho a acceso es el derecho que yo tengo a que cuando esa información no es de libre acceso al público, yo pueda preguntar y me tengan que dar la información.
Yo puedo preguntar qué debo hacer para pedir mi pensión de jubilación, o cuáles son los criterios para establecer dónde se pone una escuela y cómo se seleccionan a los niños de esa escuela, o cuáles son los planes de evacuación en las escuelas, en caso de que hubiese un incendio. Yo puedo pedir cualquiera de esas informaciones sin tener un hijo en edad escolar.
El derecho al acceso a la información que tienen todas las personas a acceder a la información pública, o simplemente respecto a la gestión estatal, forma parte de todos los mecanismos que debe tener el Estado para hacer una gestión transparente, pero no es el único.
En periodismo se habla mucho del acceso a las fuentes y Venezuela está viviendo un momento muy dramático en ese sentido, sobre todo en relación a las fuentes del Estado. ¿Qué pasa en un país donde se cierran las fuentes de información al periodismo? ¿Cuáles son las consecuencias?
Esa es una de las formas como los estados más autocráticos, más autoritarios, logran poner una barrera de silencio alrededor de su gestión. Por un lado no hacen pública la información. No hay transparencia activa. Por el otro lado no entregan la información. Se inventan excusas o simplemente no responden y no hay jueces que hagan efectivo el derecho de la ciudadanía a saber.
Por el otro lado bloquean el acceso de las personas que quieren preguntar y que sirven de parlante a la sociedad. No hacen ruedas de prensa, no les dejan entrar a las entidades públicas, establecen criterios de acreditación absurdos, absolutamente desproporcionados.
Una de las recomendaciones de la Relatoría para la libertad de Expresión al gobierno de Kirchner es que hiciera ruedas de prensa y que no estableciera acreditaciones discriminatorias. Que sólo pueden entrar los periodistas del medio que al Estado le convine, porque la línea editorial está alineada con el gobierno, eso es propaganda. Y esa recomendación se la hizo la relatoría a Venezuela, y me da la impresión de que lamentablemente no ha cumplido con el deber de rendir cuentas, a pesar de que algún día van a tener que rendir cuentas.
¿Cuáles son los desafíos que tenemos a corto y mediano plazo en Venezuela y en América Latina en torno a la libertad de expresión?
Por un lado, en materia de acceso y por el otro en materia de libertad de expresión. En América Latina lo que tenemos es que seguir promoviendo las leyes de acceso o fortalecer los mecanismos de implementación allí donde no la hay. Por ejemplo, que existan órganos autónomos, que sean especializados, que realmente sepan del tema cuando se toman decisiones, es decir, implementar marcos regulatorios adecuados para que la gente realmente pueda acceder, y el derecho sea efectivo. En Venezuela, en particular, me parece que hay que empezar de cero. En Venezuela nadie sabe, ni siquiera los funcionarios públicos, cómo está funcionando el Estado. Y esa es una de las razones por las cuales la situación en Venezuela es tan dramática. Pues como se blindaron el control, evidentemente lo que hicieron fue crear el caldo de cultivo perfecto para la captura de las rentas estatales y de las funciones estatales por parte de unos grupos e corrupción, criminalidad, etc.
Yo creo que en Venezuela hay que empezar de cero. Hay que pensar en una ley, hay que diseñar un marco adecuado, hay que crear unos organismos de implementación, pero va a haber una enorme resistencia porque hasta donde se sabe, la situación en Venezuela en materia de corrupción, al menos eso es lo que dicen las cifras internacionales, es posiblemente la peor de la región. Pero hay que hacer la tarea porque tarde o temprano todo eso va a pasar.
La mejor manera en que un gobierno pueda cumplir sus funciones democráticas, no importa si es un Estado más de izquierda, más de derecha o más de centro, es que estén vigilados. Estados que respeten el principio de transparencia, que permitan que haya un control sobre su gestión porque está demostrado que los Estados que suprimen los controles, que ahorcan a la prensa, que cierran el acceso a la información, que impiden las ruedas de prensa, que encarcelan a sus opositores, que capturan al poder judicial, que capturan a órganos de control, como la contraloría o la defensoría, ese tipo de modelos fracasa. No hay alternativa, porque son cooptados por grupos corruptos. Entonces no cumplen las finalidades y terminan en un norme fracaso y el problema de ese fracaso es que se lleva por delante la vida de la gente.
